Unsicherheit in der räumlichen Planung

Alle sprechen davon – aber was ist überhaupt Unsicherheit in der räumlichen Planung? Einen guten Ausgangspunkt für eine gemeinsame Sprachregelung bietet die Management- und Organisationstheorie, aber auch Bestandteile aus der Komplexitätstheorie und der poststrukturalistischen Ansätze sind eine gute Grundlage. Diese Ansätze schauen verstärkt auf die Mikroebene und planerisches Handeln. So gibt es in der Management- und Organisationstheorie umfassendere und systematischere Ausarbeitungen zum Unsicherheitsbegriff und zum Handeln unter Unsicherheit (Hatch und Cunliffe 2006; Steinmann, Koch und Schreyögg 2013; Stacey und Mowles 2016). Wichtige Referenzwerke, auf die viele heutige Definitionen von Unsicherheit verweisen, stammen aus der Ökonomie (Knight 1921; Keynes 1997). Marktprozesse sind zu einem gewissen Grad immer unsicher, weil sich die ‚unsichtbare Hand des Marktes‘ nicht erfassen und erst Recht nicht planen lässt. Zwar ist für Planung in allen Ansätzen anerkannt, dass der Markt nicht alle Allokationsprobleme in einer Weise lösen kann, die einer gesamtgesellschaftlichen Vorstellung entspricht. Gleichzeitig ist aber auch erkennbar, dass sich Planungstheorie zunehmend mit Selbstorganisation (in komplexitätstheoretischen Ansätzen), mit dem Setzen allgemeiner Regeln (in kommunikativen sowie management- und organisationstheoretischen Ansätzen) oder mit einem selbstkritischen Bild (poststrukturalistische Ansätze) positioniert.

Hinweis: Der gesamte Text ist angepasst aus den Seiten 76-83 und 88-89 meiner Dissertation. Diese Seitenangaben entsprechen der 2016 veröffentlichten Druckfassung: Lamker, Christian W. (2016). Unsicherheit und Komplexität in Planungsprozessen: Planungstheoretische Perspektiven auf Regionalplanung und Klimaanpassung. Lemgo: Rohn.

Alle Ansätze sind aber insoweit komplementär, als dass sie unterschiedliche Aspekte betonen. Technische Ansätze fokussieren sich auf Probleme als Ausgangspunkt von Planung (‚Probleme zuerst‘), während die politik- und verwaltungswissenschaftlichen Ansätze die Probleme eng mit einer Prozessperspektive verknüpfen (‚Probleme in Prozessen zuerst‘). Die kommunikativen Ansätze dagegen legen den Schwerpunkt auf das Ergebnis (‚Konsens zuerst‘), das in einem geeigneten Prozess ermöglicht werden muss. Komplexitätstheoretische Ansätze betonen die systemische Kontinuität von Raumentwicklung und Raumplanung (‚Systeme zuerst‘), brauchen aber auch eine inhaltliche Anknüpfung. Management- und organisationstheoretische Ansätze konzentrieren sich zwar auf Prozesselemente und die Untersuchung von Prozessen (‚Regeln zuerst‘), brauchen hierfür aber eine enge Anknüpfung an eine mindestens abstrakt vorhandene Zielrichtung (‚Richtung/Ziele zuerst‘). Poststrukturalistische Ansätze sind dann die kritische Stimme, die hinterfragt und kritisiert (‚Fragen zuerst‘).

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Sicherheit und Unsicherheit werden durch die beteiligten Akteure definiert, d. h. sie sind immer individuell unterschiedlich bestimmt und weder zeitlich noch inhaltlich endgültig bestimmt oder bestimmbar (Siebel 2006). Das macht Planung zwar einerseits notwendig, aber andererseits auch politisch, kommunikativ – und komplex. Was als sicher oder unsicher gilt, ist in jeder Situation abhängig von der Umwelt, der Zeit und den beteiligten Akteuren.

Grundsätzlich kann es dabei um Unsicherheit bezogen auf die Vergangenheit, auf den aktuellen Zustand oder die zukünftige Entwicklung (inklusive der Auswirkungen von Planung) gehen. In einer ersten einfachen Form kann unterschieden werden zwischen Unsicherheiten über die zur Verfügung stehenden Technologien (und deren Auswirkungen) sowie die anzustrebenden Ziele (Christensen 1985: 66; Bertolini 2010a: 93). Die Technologie-Dimension bezieht sich auf das Wissen, wie etwas zu tun ist sowie die zur Verfügung stehenden Mittel (Christensen 1985: 63). Die hieraus von Christensen entwickelte Übersicht über vier Typen von Planungsproblemen wird bis heute viel zitiert. Je nach Art der Planungssituation und des Planungsproblems wird ein unterschiedliches Feld der Unsicherheitsmatrix adressiert und ein daran angepasster Planungsstil gewählt, wobei jede Situation durch eines der vier zur Verfügung stehenden Felder beschrieben werden kann (Christensen 1985: 69). Vereinfacht gesagt muss zunächst der Kontext gut erfasst werden, bevor geplant wird – der Planungsstil ist dann nach dem Schema bestimmbar und von weniger Unsicherheit geprägt. Das heißt anders herum auch, dass es einen Kontext gibt, der nicht oder zumindest nicht innerhalb eines Planungsprozesses durch Planung beeinflusst wird. Die Einteilung von Christensen wirkt dabei vergleichsweise statisch und linear, wenn man von der Identifikation eines Problems zum Planungsstil und im Anschluss weiter in die Umsetzung geht.

Viele planungs- und handlungsbezogene Typisierungen von Unsicherheit stammen aus dem Bereich der Management-, Organisations- und Strategieforschung, beispielsweise der strategic choice-Ansatz von Friend und Hickling (1987, 2005), der vor allem an der Unsicherheit der aktuellen Situation der Entscheidung anknüpft. Dabei steht ein aktuelles Entscheidungsproblem in der Mitte, das mit drei Unsicherheitsebenen verknüpft ist: Unsicherheiten über die Arbeitsumgebung (UE), über leitende Werte und Ziele (UV) und über andere Entscheidungen (UR). Dieser Ansatz ist praxisnah und gut geeignet, um die Realität der Planung zu beschreiben, wobei er zur Ableitung normativer Empfehlungen zu komplex ist und Fragen von Ethik und Macht ausblendet (Friend 2004: 249–262; Wiechmann 2008: 51–52).

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Einen umfassenden Überblick über systematische Annäherungen an den Unsicherheitsbegriff in der Planung hat Abbott (2005, 2009) aufbereitet. Für ihn (2005: 238–239) bedeutet Unsicherheit die Einsicht über Wissen, das für die Erreichung eines vorab definierten Ziels notwendig ist, nicht zu verfügen. Er stellt hierfür den Planungsprozess als Teilmenge der sozialen Umwelt heraus und weist darauf hin, dass Unsicherheiten sowohl exogen (Umweltunsicherheit) als auch endogen (Prozessunsicherheit) auf diesen einwirken können. Er unterscheidet dementsprechend zwischen den uncertainties of planning und den uncertainties from planning (Abbott 2005: 242–248). Die Unsicherheiten der Planung (uncertainties of planning) sind für ihn Umgebungsunsicherheiten über den Kontext, in dem Planung operiert. Hierzu gehören vier an Mack (1971: 67–69) angelehnte Kategorien der Kausalunsicherheit, der menschlichen und organisatorischen Unsicherheit, der externen Unsicherheit und der Zufallsunsicherheit (Abbott 2005: 242). Unsicherheit sind erstens die grundlegenden physischen, ökonomischen und sozialen kausalen Zusammenhänge in einer gegebenen Situation. Zweitens besteht Unsicherheit hinsichtlich der Handlungen und zukünftigen Absichten von anderen Personen und Institutionen, die schwer vorhergesagt werden können. Drittens ist unsicher, wie die weitere soziale Umwelt aussieht und wie sie in Verbindung zur gegebenen Situation steht und diese beeinflusst. Schließlich beeinflussen viertens auch unvorhersehbare Zufallsereignisse als Unsicherheit jeden Planungsprozess.

Er setzt dabei eine Unterscheidung zwischen Prozess- und Umgebungsunsicherheit an. Die drei Typen des strategic choice-Ansatzes sind Teil der Prozessunsicherheiten, die er causal uncertainty (UE), organizational uncertainty (UR) und value vncertainty (UV) nennt (Abbott 2005: 244). Daran ergänzt er die zwei Bereiche external uncertainty und chance als Umgebungsunsicherheiten, die für die Planung gegeben und nicht durch sie beeinflussbar sind. Die Prozess- und Organisationsunsicherheit ist dabei die größere Herausforderung für die Planung als die Umgebungsunsicherheit, die in weiten Teilen außerhalb ihres direkten Einflussbereichs liegt (Alexander 2009: 520). Planung agiert mit allen fünf Dimensionen der Unsicherheit und gerade diese Erkenntnis führt dazu, dass alle Dimensionen berücksichtigt und offen gelegt werden müssen, wenn ein effektiver Planungsprozess etabliert und gemanagt werden soll (Abbott 2005: 246). Mehr noch: wünschenswert ist die absichtsvolle Erhöhung der Unsicherheit, in dem Planung eine Bandbreite tatsächlich alternativer Zukünfte und Politiken in den Prozess einbringt und die Unsicherheit erst danach innerhalb des fortlaufenden Prozesses hin zu einer Entscheidung wieder reduziert wird (Abbott 2005: 249).

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Definitionsversuch und zusammenfassende Typisierung

Grundsätzlich gibt es aus den oben dargestellten Ansätzen zwei wesentliche Kategorien, um eine erste zusammenhängende Einordnung und Definition von Unsicherheit vorzunehmen:

  • Unsicherheit des Kontexts und
  • Unsicherheit der Planung.

Auf der einen Seite Unsicherheiten des Kontexts, die ausgehen von planungsexternen Rahmenbedingungen. Es geht dann um Unsicherheit der Planungsumgebung, die erfasst und verarbeitet werden müssen, die aber nicht beeinflussbar sind. Und auf der anderen Seite Unsicherheiten der Planung, die unmittelbar bezogen auf planerisches Handeln sind und eine (vorwiegend) prozessbezogene Perspektive bereitstellen. Unsicherheiten der Planung sind innerhalb eines Planungsprozesses beeinflussbar.

Hier soll zusammenfassend festgestellt werden:

  • Unsicherheit kann sich auf die Vergangenheit und vergangene Zustände, die Gegenwart und den aktuellen Zustand sowie die Zukunft und erwartete sowie geplante und ungeplante Zustände beziehen.
  • Unsicherheit wird durch Akteure produziert und ist eine Lücke zwischen verfügbaren Informationen zu dem, was als notwendig für eine Handlung erachtet wird.
  • Unsicherheit und Planung bedingen sich wechselseitig, d. h. Unsicherheit macht Planung notwendig, Planung reduziert Unsicherheit und produziert gleichzeitig neue Unsicherheit.

Diese umfassende Zusammenführung macht deutlich, dass es kaum möglich ist, hieraus eine gemeinsame Definition zu entwickeln, mit der Unsicherheit sicher innerhalb eines Prozesses bestimmt werden kann. Es ist Teil der Definition von Unsicherheit, dass Planung gar nicht alle Unsicherheiten vorab erkennen und antizipieren kann. Hierauf aufbauend werden fünf Unsicherheitsebenen gebildet: externe Unsicherheit, Zufallsunsicherheit, Entscheidungsunsicherheit, Organisations- und Koordinationsunsicherheit sowie Wert- und Zielunsicherheit. In der oben vorgenommenen Unterscheidung sind externe Unsicherheit und Zufallsunsicherheit Unsicherheiten des Kontexts, die übrigen Bereiche der Wert- und Zielunsicherheit, der Organisations- und Koordinationsunsicherheit sowie der Entscheidungsunsicherheit sind Unsicherheiten der Planung.

Unsicherheitsebenen

Unsicherheitsebenen

Entscheidungsunsicherheit und externe Unsicherheit beziehen sich gemeinsam auf den UE-Typ im strategic choice-Ansatz. In der Planungspraxis manifestieren sich diese Unsicherheiten im Wunsch nach mehr Information durch Untersuchungen, Forschung, Analyse oder Prognose (Friend und Hickling 2005: 8–9). Entscheidungsunsicherheit ist die Unsicherheit über die Auswirkungen einer Planung und ausgelöste Folgen in Kombination mit anderen Planungen. Mit eingeschlossen ist dabei die Unsicherheit darüber, was das Auslassen einer Handlung verursacht. Dieser Unsicherheitsbereich ist am engsten mit dem unmittelbaren planerischen Handeln verknüpft. Jede Entscheidung – auch das Auslassen einer Entscheidung – hat in einem komplexen politischen Prozess Auswirkungen, die nicht vollständig vorab erfasst werden können. Jede Art von Entscheidung, bis zum kleinsten Wort oder Strich in einem Planwerk, hat Auswirkungen, die zum Zeitpunkt ihres Entstehens nicht in ihrer Umfänglichkeit bekannt sein können. Zudem kann jede Entscheidung weitere Planungen begründen, verhindern, behindern oder fördern. Die Entscheidung erfordert also eine Reduktion dieser Unsicherheit, um entscheiden und begründen zu können.

Externe Unsicherheit bezieht sich auf den natürlichen und naturräumlichen Kontext, in dem ein Planungsprozess abläuft. Diese Informationen und Daten werden vielfach als Kern von Unsicherheiten für die Planung angesehen (Mäding 2011: 27; EC und EEA 2012), wobei oft nicht zwischen Informationen und Daten sowie gesamtgesellschaftlichen Entwicklungen – die wiederum Auswirkungen auf verschiedene Unsicherheitsebenen haben – differenziert wird. Hier geht es um Annahmen über externe Umstände und Trends sowie die Bestandsaufnahme der räumlichen Umgebung (Friend und Hickling 2005: 55). Externe Unsicherheit steht in keinem Wechselspiel mit der Planung selbst und kann nicht Akteuren in einem Planungsprozess zugeordnet werden. Grundsätzlich ist sie weniger als andere Unsicherheitsbereiche beeinflussbar durch Planung. Eine Trennung nach beeinflussbaren und nicht-beeinflussbaren Unsicherheiten ist zwar an dieser Stelle theoretisch gut machbar, aber in einer empirischen Prüfung kaum handhabbar. Über einen längeren Zeitraum oder größere räumliche Zusammenhänge hinweg beeinflusst Planung den naturräumlichen Kontext und wird verändert sich wiederum dadurch potenziell auch selbst. Für eine empirische Untersuchung erscheint es sinnvoll, in die externe Unsicherheit keine gesellschaftlichen oder organisatorischen Faktoren einzubeziehen, die in den anderen Unsicherheitsebenen abgedeckt sind. Hier geht es mit externen Unsicherheiten also um das, was auch allgemein als Informationen oder Daten im Entscheidungsprozess gesehen wird, um die natürliche Handlungsumgebung zu verstehen (EC und EEA 2012). Das heißt auch, dass es einen Kern von beschreibbaren externen Unsicherheiten gibt und diese hier nicht in eine vollständig soziale Konstruktion des Raums eingeordnet werden.

Zufallsunsicherheit entsteht durch unerwartete Ereignisse, die von außen auf die Planung einwirken und Irritationen oder Fragen auslösen. Sie bezieht mit ein, dass es Unsicherheiten gibt, die weder bekannt, noch vorab erkennbar sind, und sich während des Prozesses ergeben und auf ihn einwirken. Zufall ist dementsprechend die Art der Unsicherheit, für die eine Reduktion am schwierigsten ist. Hier schließt die Diskussion um Risiko und die Risikogesellschaft an (Beck 1986), wobei Risiko als grundsätzlich mess- und beobachtbar und, zumindest potenziell, kontrollierbar angesehen wird, während der Unsicherheitsbegriff immer mindestens in Teilen unbestimmbar bleibt (Gunder 2008; Gunder und Hillier 2009: 58). In diese Unsicherheit fallen auch unerwartete Ereignisse, auf die flexibel – und unter Zuhilfenahme von Vereinfachungen, d. h. Reduktionen der Unsicherheit – reagiert werden muss (Weick und Sutcliffe 2001: 10–12).

Dem UR-Typ des strategic choice-Ansatz entspricht die Organisations- und Koordinationsunsicherheit. Das ist die Unsicherheit über mögliche derzeitige oder zukünftige Entscheidungen außerhalb des aktuellen Planungsprozesses und der formalen Planungsorganisation. In der Praxis steht hier der Wunsch nach mehr Koordination als Indikator und Planung allgemein als eine Möglichkeit, diese Unsicherheit zu reduzieren (Friend und Hickling 2005: 8–9). Hier geht es um Unsicherheit über mögliche derzeitige oder zukünftige Entscheidungen in anderen Bereichen, die außerhalb des aktuell bearbeiteten Problems liegen (Friend und Hickling 2005: 55). Der Strategic Choice-Ansatz geht davon aus, dass verwandte Entscheidungsbereiche erkennbar und bestimmbar sind. Weiter gefasst müssen in die Organisations- und Koordinationsunsicherheit aber auch Unsicherheiten einbezogen werden, die nur mittelbar Einfluss auf eine aktuelle Entscheidungssituation haben und außerhalb des Einflussbereichs liegen, beispielsweise Entscheidungen auf internationaler Ebene zu Klimaschutz und Klimaanpassung. Hier richtet sich ggf. zwar der Wunsch nach Kooperation auf der vertikalen Achse nach oben, beispielsweise in der Berücksichtigung regionaler oder lokaler Besonderheiten. In der Regel stellt dieser Bereich verwandter Entscheidungen aber einen gesetzten Kontext dar, in dem ein Planungsprozess abläuft und muss zur externen Unsicherheit gezählt werden.

Wert- und Zielunsicherheit setzt an Unsicherheiten vom UV-Typ des strategic choice-Ansatzes an. Es ist die Unsicherheit über die Wünsche, Ziele und Prioritäten verschiedener Akteure sowie (gemeinsame) grundlegende Werte und planungsethische Vorstellungen. Diese zeigen sich in Planungsprozessen am deutlichsten im Wunsch nach klareren Zielen, Leitlinien und Priorisierungen (Friend und Hickling 2005: 8–9). Der Bezugspunkt für diesen Bereich der Unsicherheit sind Ansprüche verschiedener Akteure, politische Entscheidungen sowie Werte, die einer Planung zugrunde gelegt werden sollten (Friend und Hickling 2005: 55). Zusätzlich mit einbezogen werden müssen hier auch alle Fragen von Ethik und Macht, die im strategic choice-Ansatz ausgeblendet werden, aber einen wesentlichen Bereich der Wert- und Zielunsicherheit heutiger Planungen darstellen. Das gilt für Großprojekte, aber auch für langfristig angelegte Strategieprozesse (Flyvbjerg 1998; Gualini 2011; Salet, Bertolini und Giezen 2013).

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Das Verständnis ist weiter gefasst als Definitionen, die sich auf fehlendes Wissen (Mack 1971: 1; Abbott 2005: 238), auf Ursache-Wirkungsketten (natürlicher) Zusammenhänge beziehen (Renn, Benighaus und Klinke 2006: 7) oder rein konstruktivistische und post-strukturalistische Definitionen vorschlagen (Gunder und Hillier 2009: 58). Wenn es mehr als zwei gleichrangige Antworten gibt, ist eine Reduktion von Unsicherheit erforderlich. Gleichzeitig gilt, dass eine vollständige Reduktion der Unsicherheiten ausgeschlossen ist (vgl. auch Christensen 1985; Bertolini 2010b) – und im Gegenteil mit jeder beantworteten Fragen neue auftauchen. Die Unsicherheit kann also sogar in der Wahrnehmung der Akteure durch den Versuch ihrer technischen Reduzierung steigen (vgl. Maslin und Austin 2012) oder durch die ‚Lösung‘ von Problemen in der Praxis immer neue Probleme erzeugen. Wenn hier untersucht wird, wie Unsicherheit reduziert wird, kann also kein nominal, ordinal oder metrisch skalierter Maßstab zugrunde gelegt werden, der die Unsicherheit zu zwei Zeitpunkten vergleichbar macht und dadurch bestimmt, ob eine Reduktion stattgefunden hat. Der Prozess ist zunächst unabhängig vom Ergebnis.

In diesem Sinne sind Planungsprozesse auch heute noch „gekennzeichnet durch die Suche und Selektion von Informationen zum Zwecke der Verringerung des Unsicherheitsgrades hinsichtlich der zu treffenden Entscheidungen“ (Meise und Volwahsen 1980: 14). Ausgeschlossen ist aber im heutigen Verständnis, eine optimale Lösung zu finden oder eine ‚optimale Allokation‘ von Ressourcen und Nutzungen im Planungsraum zu erreichen – wie es Meise und Volwahsen (1980: 9) für den geplanten Gebietsentwicklungsplan Ruhrgebiet 1975 als Ziel beschrieben haben. Statt der ‚optimalen‘ oder ‚besten‘ Lösung sollte die Perspektive auf eine ‚bessere‘ Zukunft gerichtet werden, um damit handlungsfähig zu bleiben (Abbott 2009; vgl. Zimmermann 2010: 123). Der Zweck ist also ähnlich, die Erwartung an den Planungsprozess hat sich aber zugunsten einer weniger absoluten Sichtweise verschoben. Planung wird dann nicht mehr nur ein Prozess, in dem negative Unsicherheit beseitigt wird, sondern ein aktiver Prozess der Arbeit mit mehreren Unsicherheiten.

Aufgrund seiner genuin interdisziplinären Natur summieren sich insbesondere im Feld der Klimaanpassung unbekannte und nicht-quantifizierbare Unsicherheiten (Hillerbrand und Schneider 2013: 161; Matovelle, Köckler und Simon 2014). Diese Arbeit grenzt sich also zu anderen Definitionen von Unsicherheit im Zusammenhang mit Klimawandel und Raumentwicklung, die sich vor allem auf quantitative Daten und fehlende oder unklare Zukunftsprognosen stützen, ab. Diese sind besonders relevant für den Planungsinhalt und planerische Festlegungen nach einem Planungsprozess. Für den Prozess selbst ist ein weiter gefasster Unsicherheitsbegriff für die Beschreibung sinnvoll. In der Frage des Umgangs mit nicht-quantifizierbaren Unsicherheiten und damit verbundenen Entscheidungssituationen – wie sie in der (formellen) Regionalplanung zu finden sind – wird noch erheblicher Forschungsbedarf gesehen (Hillerbrand und Schneider 2013: 172–173).

Unsicherheit kennzeichnet sich in erster Linie durch Fragen. Dinge, nach denen in einem Planungsprozess niemand fragt – direkt oder indirekt – können zwar unsicher sein, sind aber für diesen Planungs- und Entscheidungsprozess zunächst nicht relevant. Unsicherheit, nach der nicht gefragt wird, kann gar nicht unter einem rollenbasierten Verständnis in einem Planungsprozess reduziert werden. Es geht also zweitens im Rahmen dieser Arbeit um einen Planungsprozess, genauer dem Prozess einer Planaufstellung. Dabei wird Unsicherheit zunächst atemporal verstanden, also ausgehend von einem definierten Punkt im Planungsprozess. Zudem geht diese Definition davon aus, dass sich die Fragen einem planenden Akteur stellen. Der Begriff ist weit gefasst und umfasst die an der Planung beteiligten Akteure. Er schließt aber Fragen und Zugänge aus, die außerhalb eines Planungsprozesses gestellt werden. Diese können sehr wohl relevant für die Raumentwicklung sein (vgl. das autonome strategische Verhalten in Wiechmann 2008: 160–162). Als letztes müssen grundsätzlich mindestens zwei gleichrangige Antworten auf jede Frage möglich sein. Es muss also eine Berechtigung für Planung und Entscheidung vorliegen (vgl. Prämisse I), die eine Reduktion von Unsicherheit erforderlich macht (vgl. Prämisse III).

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Unsicherheitsebenen

Ein Planungsprozess arbeitet sich durch eine Vielzahl von Unsicherheitsebenen auf dem Weg zu einem im Plan fixierten Ergebnis. Auch hier soll das Wort ‚Ergebnis‘ nicht als finaler Punkt verstanden werden, sondern als temporäre Fixierung in einem beschlossenen Plan. Die relevanten Analyseebenen sind entweder vor der Planaufstellung bekannt oder werden im Planungsprozess entwickelt und ergänzt. Ebenen weisen dabei eine von außen erkennbare Form und Struktur auf, sind (in aller Regel) parallel angeordnet, potenziell zählbar. Ebenen sind begrenzt in Anzahl und Reichweite und haben jeweils einen eigenen Inhalt oder ein eigenes Ziel. Eine Information ist in der Regel auf einer Ebene abgelegt. Jede Ebene kann grundsätzlich unendlich viele Elemente aufnehmen. Luhmann (1997: 132) weist zudem auf die besondere Rolle der Wissenschaft hin, deren Beschäftigung, Beobachtung und Thematisierung von Kommunikation und Kausalitäten zu mehr Tiefenschärfe in der Darstellung führt und damit verbunden auch zur Formulierung von mehr Unsicherheit beiträgt. Das heißt auch, dass Wissenschaft und Forschung nicht dazu führen, Unsicherheit in der Summe zu reduzieren, sondern sie zu verdeutlichen und bestenfalls zu verlagern.

Reduktion von Unsicherheit bedeutet hier zunächst ein besseres Verstehen dieser Ebenen und ein systematisches Durchdringen. Durch ein Übereinanderlegen aller Ebenen soll sich ein aus Sicht der Akteure vollständiges Bild ergeben, das die Handlungen und Festlegungen beeinflusst. Das Bild von Ebenen der Schichten wird auch als Darstellungsmittel verwendet und hat Beispiele in den zurückliegenden Jahren gefunden (z. B. Reicher et al. 2011). Dabei ist dieses Bild ein Symbol dafür, dass sich viele verfügbare Informationen überlappen, gleichzeitig ist es aber auch ein Weg, sich überlappende Informationen zu trennen und erfassbar zu machen. Informationen werden dann auch bewusst in Ebenen sortiert, um sie erfassbar zu machen.

Die Reduktion von Unsicherheit findet im Prozess des Übereinanderlegens statt, da sich nicht alle Informationen störungsfrei überlagern können. Widersprüche (d. h. Komplexität im obigen Verständnis) müssen aufgelöst, sich ergänzende Informationen können zusammengeführt werden. Vergleichbar zu Ebenen in einem Grafikprogramm sind Transparenzen und Überlappungen möglich, in vielen Fällen muss aber auch eine Entscheidung getroffen werden, was im Vordergrund sichtbar ist und was in den Hintergrund weicht. Diese Unsicherheit verschwindet nicht, sie wird aber in dem jeweiligen Moment ausgeblendet und dadurch reduziert. Potenziell sind viele unterschiedliche Möglichkeiten denkbar, aber es gibt von oben zu einem Zeitpunkt immer nur ein Bild. Analog zu einem Grafikprogramm können Ebenen sehr flexibel angeordnet werden und zu einem immer wieder neuen Bild gebracht werden. Es ist aber nie möglich, mehrere Bilder gleichzeitig zu sehen. Mehrere alternative Bilder können nur nebeneinander – bildlich gesprochen an mehreren Computern oder durch mehrere Personen – entwickelt und dann verglichen werden. Jeder der oben genannten planungstheoretischen Ansätze würde einen anderen Weg wählen, die Unsicherheitsebenen zu durchdringen, übereinanderzulegen und zu einem gemeinsamen Bild zu reduzieren.

Wie können also diese Unsicherheitsebenen durchdrungen werden? Ganz abstrakt gesagt durch Fragen. Bei der Reduzierung von Unsicherheitsebenen muss sich ein Akteur oder ein Planer, der diesen Prozess vornimmt, immer wieder fragen:

  • Was sind die entscheidungsrelevanten Informationen?
  • Welche Informationen können nach hinten geschoben werden, welche müssen in den Vordergrund?
  • An welchen Stellen reichen verfügbare Informationen nicht für eine Entscheidung?
  • Und wo muss die Entscheidung anderen überlassen werden?

Relevant für diese Fragen sind nur Unsicherheitsebenen, die auch von Planern oder anderen Akteuren des Planungsprozesses als relevant angesehen werden – in dem Sinne, dass sie fehlendes Wissen darstellen, dass für eine Handlung benötigt wird (Abbott 2005: 238). Dazu drei Feststellungen:

  • Der Begriff ‚Fragen‘ wird nicht als aktiver Akt verstanden, sondern umfasst alle Bestandteile der Unsicherheitsdefinition von Abbott (2005: 238). Eine Reduktion durch den Verzicht auf Fragen ist also nicht möglich: sobald eine Frage – bewusst oder unbewusst – im Raum ist, erfordert sie auch eine Antwort im Rahmen des Planungsprozesses. Art und Umfang der Antwort können von vollständiger Ignoranz bis zur vollständigen Auflösung der Frage reichen.
  • Die Ausklammerung von Akteuren aus dem Planungsprozess reduziert von einer theoretischen Perspektive die Unsicherheit des Prozesses. Wenn Planung aber ein komplexer, kommunikativer und politischer Prozess ist, dann ist eine Vereinfachung durch den kategorischen Ausschluss von Akteuren weder denkbar, noch wünschenswert. Viele Erfahrungen der zurückliegenden Jahrzehnte haben gezeigt, dass beispielsweise eine Expertenplanung zumeist wenig erfolgversprechend ist und Kommunikation wie Politik existenzielle Bestandteile sind.
  • Unsicherheit ist durch eine Veränderung des Planungsprozesses im Sinne der o. g. Definition auch veränderbar. Jede Art der Veränderung des Planungsprozesses führt aber auch zu einer neuen Konfiguration von Unsicherheitsebenen, sodass eine gezielte gleichzeitige Reduzierung aller Unsicherheiten für einen definierten Prozess nicht möglich ist. Im Gegenteil, es ist gerade die Komplexität eines Prozesses, dass Reduzierung von Unsicherheit und neue Unsicherheit nicht getrennt voneinander betrachtet werden können.

Unsicherheit bleibt also etwas, das im Planungsprozess auf verschiedenen Wegen reduziert, aber nicht vorab ausgeklammert werden kann. Unsicherheit konnte hier aber in fünf Ebenen zerlegt werden, die sich zwar überlagern, aber dennoch jeweils voneinander abgegrenzt sind.

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Quellen

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